نظام حقوقی ایران برای حمل و نقل چندوجهی فاقد قانون واحد و متولی هماهنگ است؛ خلأ مسئولیت در نقاط تلاقی جاده، ریل، دریا و هوا، رقابتپذیری لجستیک را کاهش میدهد. راهکار، قانون خاص حمل و نقل چند وجهی و شورای هماهنگی بین نهادی است.
تین نیوز |
محمد مهدی میرزایی :
تصور کنید محموله ای از یک کارخانه در داخل کشور، با کامیون به یک ایستگاه راه آهن منتقل می شود، از آنجا با قطار به یک بندر جنوبی می رسد و سرانجام با کشتی به مقصد صادراتی خود می رود.
این زنجیره، که در ادبیات تخصصی «حمل و نقل چندوجهی» یا «ترکیبی» (Multimodal Transport) نامیده می شود، در نگاه نخست یک فرآیند یکپارچه به نظر می رسد؛ اما از منظر حقوقی، این محموله در هر نقطه تلاقی میان دو شیوه حمل، وارد قلمروی می شود که هیچ نهاد واحدی مسئولیت کامل آن را برعهده ندارد. این نوشتار، به این پرسش می پردازد که چرا نظام حقوقی ایران، با وجود گسترش روزافزون زنجیره های حمل ترکیبی، همچنان فاقد یک متولی واحد و یک چارچوب قانونی منسجم برای این حوزه است.
حمل و نقل چندوجهی؛ مفهومی که نیازمند نهاد خاص خود است
در حقوق حمل و نقل بین المللی، حمل چندوجهی از حمل تک وجهی (Unimodal) از این حیث متمایز می شود که یک قرارداد واحد، مسئولیت جابه جایی کالا را از مبدأ تا مقصد، ولو با استفاده از چند شیوه حمل متفاوت، برعهده یک متصدی می گذارد. این ویژگی، نیازمند چارچوب حقوقی خاص خود است؛ زیرا قواعد مسئولیت، محدودیت خسارت، و اسناد حمل در هر شیوه حمل (جاده ای، ریلی، دریایی، هوایی) متفاوت است و وقتی این شیوه ها در یک زنجیره واحد ترکیب می شوند، پرسش های تازه ای پدید می آید: اگر خسارت در نقطه انتقال میان دو شیوه حمل، یعنی در بندر یا پایانه ریلی، رخ دهد و مشخص نباشد کالا در آن لحظه تحت کدام رژیم حقوقی بوده، مسئولیت را باید بر مبنای کدام قاعده تعیین کرد؟ در سطح بین المللی، کنوانسیون هایی مانند کنوانسیون سازمان ملل درباره حمل چندوجهی بین المللی کالا، تلاش کرده اند به این پرسش پاسخ دهند، هرچند خود این کنوانسیون هیچ گاه به حد نصاب لازم برای لازم الاجراشدن جهانی نرسیده است. در نبود یک رژیم بین المللی کاملاً پذیرفته شده، اهمیت چارچوب داخلی هر کشور برای تنظیم این حوزه دوچندان می شود.
نهادهای موازی، مسئولیت های تک وجهی
در ساختار نهادی ایران، هر شیوه حمل، متولی تخصصی و مستقل خود را دارد: حمل جاده ای زیر نظر نهادهای متولی بخش جاده ای، حمل ریلی زیر نظر نهاد راه آهن، حمل دریایی زیر نظر سازمان های بندری و دریانوردی، و حمل هوایی زیر نظر نهاد هوانوردی کشوری تنظیم می شود. این تفکیک نهادی، به خودی خود امری طبیعی و حتی ضروری است؛ هر شیوه حمل، الزامات فنی و ایمنی خاص خود را دارد که تخصص گرایی نهادی را توجیه می کند. مشکل از جایی آغاز می شود که هیچ نهاد یا سازوکار فراتر از این تفکیک، مسئولیت هماهنگی، تنظیم گری یکپارچه، و نظارت بر نقاط تلاقی میان این شیوه ها را برعهده نگرفته است. به بیان دیگر، هر نهاد در قلمرو تخصصی خود اقتدار کامل دارد، اما در نقطه ای که کالا از یک قلمرو به قلمرو دیگر منتقل می شود، یک خلأ نهادی پدید می آید؛ نقطه ای که می توان آن را «سرزمین بی متولی» نامید.
پیامدهای عملی این خلأ
نخستین پیامد این خلأ، ابهام در تعیین مسئولیت مدنی در نقاط تلاقی است. وقتی خسارتی به کالا در جریان انتقال از کامیون به واگن قطار یا از واگن به کشتی وارد شود، طرف زیان دیده اغلب با دشواری قابل توجهی در شناسایی متصدی مسئول و رژیم حقوقی حاکم بر آن لحظه مواجه می شود؛ آیا مسئولیت تابع مقررات حمل جاده ای است که سفر را آغاز کرده، یا تابع مقررات حمل ریلی که کالا در آن لحظه تحت اختیار آن بوده؟ در غیاب یک قانون داخلی جامع حمل چندوجهی، پاسخ این پرسش اغلب به تفسیر قضایی موردی واگذار می شود که نه تنها زمان بر است، بلکه پیش بینی پذیری حقوقی را که برای فعالیت اقتصادی ضروری است، کاهش می دهد.
دومین پیامد، ضعف رقابت پذیری بین المللی زنجیره لجستیک کشور است. صادرکنندگان و شرکت های حمل و نقل بین المللی، به طور طبیعی به دنبال کشورهایی هستند که در آن ها بتوان با یک قرارداد و یک سند حمل واحد (نظیر بارنامه چندوجهی)، مسئولیت کل زنجیره را تضمین کرد. نبود چارچوب قانونی روشن برای صدور و شناسایی چنین اسنادی در ایران، عملاً شرکت های داخلی را از رقابت با اپراتورهای بین المللی حمل چندوجهی بازمی دارد و آن ها را به همکاری با واسطه های خارجی برای پوشش این خلأ وامی دارد.
سومین پیامد، ناهماهنگی در برنامه ریزی زیرساختی است. وقتی هیچ نهاد واحدی مسئول نگاه یکپارچه به زنجیره حمل ترکیبی نباشد، توسعه زیرساخت ها (مانند پایانه های ترکیبی بندری-ریلی) نیز به طور جزیره ای و بدون هماهنگی کافی میان نهادهای متولی هر شیوه حمل انجام می شود؛ نتیجه آن، پایانه هایی است که هر یک به خوبی به وظیفه تک وجهی خود عمل می کنند، اما در پیوند با یکدیگر، گلوگاه های زمانی و اداری غیرضروری ایجاد می کنند.
آیا راه حل، ایجاد یک نهاد جدید است؟
پاسخ به این خلأ، لزوماً در تأسیس یک سازمان جدید و موازی با نهادهای موجود نیست؛ چنین رویکردی می تواند خود به لایه دیگری از پیچیدگی نهادی بینجامد. راه حل محتمل تر، تدوین یک قانون خاص حمل چندوجهی است که بدون مداخله در حوزه اقتدار تخصصی هر نهاد، صرفاً قواعد حاکم بر قرارداد واحد حمل، مسئولیت متصدی اصلی (Multimodal Transport Operator)، و نحوه تعیین رژیم حقوقی حاکم در نقاط تلاقی را روشن کند؛ مشابه الگویی که برخی کشورها با تدوین قانون داخلی حمل چندوجهی، مستقل از الحاق یا عدم الحاق به کنوانسیون های بین المللی، دنبال کرده اند. در کنار این قانون، ایجاد یک شورای هماهنگی میان نهادی با اختیارات مشخص برای هم افزایی سیاست گذاری زیرساختی، می تواند بدون حذف تخصص گرایی نهادی موجود، خلأ هماهنگی را پر کند.
جمع بندی
در جهانی که رقابت اقتصادی به طور فزاینده ای بر سرعت و یکپارچگی زنجیره های لجستیکی استوار است، بی متولی ماندن نقاط تلاقی میان شیوه های مختلف حمل، هزینه ای است که نه فقط شرکت های حمل و نقل ، بلکه کل اقتصاد کشور آن را می پردازد. حمل و نقل چندوجهی، برخلاف تصور رایج، صرفاً یک مسئله فنی و لجستیکی نیست؛ در بنیاد خود، یک مسئله حقوقی است که تا زمانی حل نشده باقی می ماند که نظام حقوقی ما همچنان کالا را در مرز میان جاده و ریل و دریا و هوا، بی صاحب رها کند.
* محمد مهدی میرزایی پژوهشگر حقوق عامه
بلاگ خبری مکران آریا دریا
