از همین منظر، انتظار می رود رویکردهایی که در سطح سیاستگذاری کلان به عنوان پیشران توسعه معرفی می شوند، در بودجه به ردیف، فصل، برنامه و سازوکار قابل ردیابی تبدیل شوند. با این حال، بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان می دهد که توسعه دریامحور، به رغم تصریح قانونی، همچنان در حاشیه منطق بخشی و دستگاه محور بودجه نویسی باقی مانده است.
انعکاس اسناد بالادست در لایحه بودجه
سیاست های کلی توسعه دریامحور، ابلاغی ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی، نگاه به دریا را از سطح یک زیرحوزه بخشی فراتر برده و آن را به عنوان «پیشران توسعه ملی» معرفی می کنند. در این چارچوب، بودجه سنواتی موظف است اولویت سیاستی را به تخصیص منابع شفاف، قابل تجمیع و قابل پایش تبدیل کند. قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت نیز این رویکرد را از سطح کلی گویی فراتر برده و با اختصاص فصل دوازدهم با عنوان «گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریامحور» (مواد ۵۶ تا ۶۳)، اهداف کمی، تکالیف نهادی و احکام بودجه زا را به صراحت مشخص کرده است.
در این فصل، موضوعاتی مانند افزایش سهم حمل ونقل دریایی و ریلی بنادر، توسعه بنادر نسل سوم و بالاتر، ارتقای ترانزیت ریلی–دریایی، توسعه سواحل و پس کرانه ها، حمایت از صنایع دریایی و اقتصاد دانش بنیان دریا و همچنین توسعه پایدار شیلات و آبزی پروری، به عنوان محورهای اجرایی اقتصاد دریامحور تعریف شده اند. چنین احکامی، به طور طبیعی انتظار می آفرینند که در لوایح بودجه سنواتی، از جمله بودجه ۱۴۰۵، به صورت ساخت یافته و قابل سنجش بازتاب یابند.
اما بررسی ساختار کلان لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان می دهد که فصل، برنامه یا طبقه بندی مستقلی با عنوان «توسعه دریامحور» یا «اقتصاد دریا» در بودجه پیش بینی نشده است. اعتبارات مرتبط با فعالیت های دریایی، بندری و ساحلی، به صورت پراکنده در ذیل ماموریت های عمومی دستگاه های مختلف توزیع شده اند. در نتیجه، دریا در منطق بودجه ریزی نه به عنوان یک حوزه سیاستی مستقل، بلکه صرفا به عنوان بستر اجرای برخی فعالیت های بخشی دیده شده است.
در حوزه حمل ونقل، اعتبارات حمل ونقل آبی ذیل فصل «حمل ونقل» درج شده و سهم آن در مقایسه با حمل ونقل جاده ای، ریلی و هوایی بسیار محدود است. در بخش کشاورزی، اعتبارات مرتبط با شیلات و بنادر صیادی در میان برنامه های عمومی وزارت جهاد کشاورزی پراکنده شده اند. صنایع دریایی نیز در طبقه بندی های صنعتی بودجه، ذیل عناوین کلی صنعت، بدون تفکیک و قابلیت ردیابی، قرار گرفته اند. حتی در بخش درآمدی، عوارض و تعرفه های مرتبط با ترانزیت و حمل ونقل دریایی، به صورت تجمیعی و بدون پیوند تحلیلی با اقتصاد دریامحور درج شده اند.
این الگوی پراکنده، امکان پاسخ به یک پرسش ساده اما کلیدی را از میان می برد: دولت در سال ۱۴۰۵ چه میزان منابع مالی را به طور مشخص در خدمت توسعه دریامحور قرار داده است؟ پاسخ به این پرسش، مستلزم جست وجوی گسترده در ردیف ها و جداول متعدد و در نهایت، برآوردی تقریبی و غیرقابل اتکاست.
شکاف میان برنامه و بودجه
از منظر تطبیقی، فاصله میان قانون برنامه هفتم پیشرفت و لایحه بودجه ۱۴۰۵، یکی از مهم ترین یافته های این بررسی است. برنامه هفتم با تعیین اهداف کمی و سازوکارهای نهادی، انتظار ایجاد پیوندی ساختاری میان سیاستگذاری و تخصیص منابع را ایجاد کرده است. با این حال، در بودجه ۱۴۰۵ این پیوند به صورت قابل سنجش برقرار نشده است. احکام برنامه ای توسعه دریامحور، به ردیف های بودجه ای متناظر و قابل ارزیابی ترجمه نشده اند و همین امر، سنجش میزان تحقق اهداف برنامه را دشوار می کند.
این وضعیت نشان دهنده ضعف مکانیسم های تبدیل اهداف برنامه ای به ابزارهای اجرایی بودجه ای است؛ ضعفی که موجب می شود توسعه دریامحور در حد شعار سیاستی باقی بماند و در فرآیند تخصیص منابع، اولویت عملی نیابد.
سرنوشت صندوق توسعه صنایع دریایی
در میان منابع قانونی مرتبط با توسعه دریامحور، صندوق توسعه صنایع دریایی تنها نهاد تخصصی است که ماموریت صریح حمایت مالی از این حوزه را بر عهده دارد. قوانین ناظر بر این صندوق، منابع مشخصی از جمله سهمی از کرایه حمل مایعات نفتی و گازی و فروش شناور را برای آن پیش بینی کرده اند. با این حال، بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان می دهد که وضعیت این منابع همچنان فاقد انعکاس شفاف، مستقل و قابل ردیابی در جداول بودجه است.
این ابهام، نقش صندوق توسعه صنایع دریایی را در پشتیبانی مالی از صنایع و فعالیت های دریایی تضعیف کرده و اتکای صرف به آن را برای پوشش الزامات گسترده توسعه دریامحور در مقیاس ملی ناکافی ساخته است. در عین حال، سایر ظرفیت های مالی نظیر صندوق توسعه ملی، منابع درآمدی سازمان بنادر و دریانوردی و ظرفیت های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ساحلی، به دلیل ماهیت عمومی و دستگاه محور، در نبود یک سیاست مالی یکپارچه دریامحور، به صورت پراکنده و غیرهدفمند عمل می کنند.
بودجه غیرقابل ردیابی
بررسی انجمن مهندسی دریایی نشان می دهد، مساله محوری در لایحه بودجه ۱۴۰۵، کمبود مطلق منابع نیست، بلکه نبود سازوکارهای شناسایی، تجمیع و ردیابی اعتبارات مرتبط با دریاست. ساختار دستگاه محور بودجه، بدون کدها و شاخص های موضوعی مشخص برای فعالیت های دریایی، امکان پایش عملکرد، ارزیابی اثربخشی و نظارت پارلمانی موثر را تضعیف می کند. در چنین شرایطی، حتی افزایش اسمی برخی ردیف های اعتباری نیز، الزاما به معنای تقویت توسعه دریامحور نخواهد بود.
این ضعف ساختاری، با فقدان زیرساخت های آماری مکمل، از جمله حساب های اقماری اقتصاد دریا، تشدید شده است. درحالی که اسناد بالادستی بر سنجش سهم اقتصاد دریا در تولید و اشتغال تاکید دارند، این رویکرد هنوز در نظام بودجه ریزی نهادینه نشده و پیوند نهادی میان داده های آماری و تخصیص منابع برقرار نیست.
ادبیات رسمی بودجه منهای دریامحوری
بررسی گزارش های رسمی تحلیل بودجه، از جمله گزارش های مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی مانند «بودجه به زبان ساده»، نشان می دهد که توسعه دریامحور به عنوان یک محور تحلیلی مستقل، جایگاه مشخصی در ادبیات رسمی بررسی بودجه ندارد. این غیبت، بیش از هر چیز ناشی از ماهیت فرابخشی توسعه دریامحور و فقدان سازوکارهای شفاف برای ردیابی اعتبارات مرتبط با دریاست. در نتیجه، حتی در سطح تحلیل کارشناسی، تصویر منسجم و قابل اتکایی از جایگاه دریا در بودجه شکل نمی گیرد.
بررسی فنی و تطبیقی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور نشان می دهد که توسعه دریامحور، به رغم جایگاه راهبردی در اسناد بالادستی، هنوز به یک محور تثبیت شده در منطق بودجه ریزی کشور تبدیل نشده است. نبود فصل یا طبقه بندی مستقل دریایی، پراکندگی اعتبارات، ابهام در منابع صندوق توسعه صنایع دریایی و فقدان سازوکارهای آماری و تحلیلی مکمل، مهم ترین کاستی های ساختاری این لایحه از منظر توسعه دریامحور به شمار می روند.
در مجموع، لایحه بودجه ۱۴۰۵ اگرچه به طور پراکنده شامل اعتبارات و احکامی مرتبط با حوزه دریاست، اما فاقد چارچوبی یکپارچه، شفاف و قابل ارزیابی برای پیشبرد توسعه دریامحور است؛ وضعیتی که نشان می دهد فاصله میان جهت گیری های کلان سیاستی و ابزارهای اجرایی مالی، همچنان یکی از چالش های اصلی نظام بودجه ریزی کشور باقی مانده است.
این در حالی است که فعالان صنایع دریایی معتقدند لایحه بودجه ۱۴۰۵ کشور دست کم در چهار بخش باید به طور مستقیم، به الزامات مرتبط با توسعه دریامحور می پرداخت. بخش اول، الزامات بین المللی مربوط به مصوبات سازمان بین المللی دریانوردی (IMO)است. این سازمان مجموعه ای از مقررات الزام آور و مرحله ای را در حوزه های ایمنی، کاهش آلایندگی و بهره وری انرژی، از جمله کاهش شدت انتشار گازهای گلخانه ای تا افق ۲۰۳۰ و محدودیت تدریجی استفاده از سوخت های فسیلی تا افق ۲۰۵۰، تصویب کرده است که اجرای آنها ذاتا مستلزم برنامه ریزی مالی چندساله و تدریجی است؛ با این حال، بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان می دهد این تعهدات بین المللی به صورت مستقیم و ساختارمند در جداول و برنامه های بودجه ای بازتاب نیافته اند.
بخش دوم، شواهد علمی – جایگاه ایران در پژوهش های دریایی است. داده های پایگاه SCImago Journal & Country Rank نشان می دهد ایران در سال ۲۰۲۴ در حوزه های مرتبط با مهندسی و علوم دریایی (شامل مهندسی دریا، سازه های دریایی، کشتی سازی و علوم اقیانوسی کاربردی)، با انتشار ۴۷۲ مقاله علمی نمایه شده، در رتبه دوازدهم جهان قرار داشته است. این میزان تولید علمی نسبت به سال قبل، رشد دو رقمی را نشان می دهد. این جایگاه علمی، بیانگر وجود ظرفیت دانشگاهی و نیروی انسانی متخصص در کشور است. با این حال، بررسی ساختار لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان می دهد که این ظرفیت علمی به صورت مشخص و قابل ردیابی در نظام بودجه ریزی بازتاب نیافته و پیوند مستقیمی میان تولید علم دریایی و سازوکارهای مالی – اجرایی مشاهده نمی شود.
بخش سوم، وضعیت ناوگان دریایی کشور است. برآوردهای منابع تخصصی دریایی نشان می دهد حدود ۲۹۰۰ فروند از شناورهای فعال تجاری، خدماتی و پشتیبانی کشور عمری بیش از ۲۰ سال دارند؛ در حالی که در بسیاری از استانداردهای فنی، عمر اقتصادی و ایمن شناورها کمتر از ۱۰ سال برآورد می شود. افزایش سن ناوگان با کاهش بهره وری، افزایش هزینه های نگهداشت و افت توان رقابتی ارتباط مستقیم دارد. با این حال، بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان می دهد نوسازی ناوگان دریایی به صورت برنامه یا ردیف مستقل و قابل ردیابی در ساختار بودجه پیش بینی نشده است.
در نهایت بخش چهارم ناظر بر منابع قانونی صندوق توسعه صنایع دریایی است. بر اساس قوانین ناظر بر حمایت از توسعه صنایع دریایی، صندوق توسعه صنایع دریایی دارای منابع قانونی مشخصی است؛ از جمله ۱۰ درصد کرایه حمل مایعات نفتی و گازی و سهمی از فروش سازندگان شناور. با این حال، اجرای این احکام به دلیل آزمایشی بودن قانون مالیات ارزش افزوده، بیش از یک دهه با وقفه مواجه بود. با دائمی شدن این قانون، فرآیند وصول منابع صندوق به طور رسمی فعال شده است؛ اما بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان می دهد که این منابع همچنان به صورت شفاف، مستقل و قابل ردیابی در جداول بودجه منعکس نشده است.
بلاگ خبری مکران آریا دریا
