چالش های تجاری در عملکرد گمرک

چالش‌های تجاری در حوزه عملکرد و فرایندهای اجرایی در گمرک ایران فهرست بلند‌بالایی دارد؛ از پیچیدگی نظام ارزش‌گذاری و تعیین تعرفه، تعدد رویه‌ها، بخشنامه‌ها و استثنائات گمرکی، تعلل در صدور مجوزها و پاسخ به استعلامات گمرکی و تعدد دستگاه‌های همجوار گرفته تا بهره‌وری پایین، تاخیر‌های طولانی‌مدت و بی‌نظمی‌های تردد در نقطه صفر مرزی که چالش‌هایی را از منظر اقتصادی، امنیتی، اجتماعی و سیاسی نیز ایجاد کرده است. این در حالی است که مطالعه تجربیات کشورهای نظیر چین و ترکیه نشان می‌دهد بازتعریف برخی از فرایندهای اجرایی به‌منظور حل چالش‌های گمرکی باید متناسب با سیاست‌های صنعتی، تجاری و حتی سیاست خارجی کشور و هم‌زمان با تغییر سیاست‌ها و اصلاحات کلان اقتصادی باشد. البته بر اساس گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس در باز‌طراحی فرایندهای بهینه (مبتنی ‌بر اصول تجاری کشور و با اهداف کمی قابل‌سنجش)، می‌توان از ظرفیت‌های قانونی و ساختاری جهت تکمیل استقرار سامانه‌ها و تبادل اطلاعات (با رویکرد کاهش دخالت عامل انسانی، اسناد فیزیکی و اعمال قواعد به‌صورت سیستمی)؛ رصد سایر گلوگاه‌ها و اجزای زنجیره تامین و توزیع کالا در کشور؛ به‌روزرسانی سازوکارهای مدیریت خطر؛ استفاده از ابزارهای نوین و سایر تجهیزات پیشرفته کنترلی از طریق اصلاح مدل تامین مالی و الگوی انعقاد قرارداد با بخش خصوصی؛ تدوین طرح آمایش گمرک‌ها و جلوگیری از تعدد گمرک‌های فاقد توجیه؛ ادغام حوزه اجرا و مقررات‌گذاری تجاری و گمرکی و توسعه دیپلماسی گمرکی (با رویکرد پیوستن به اتحادیه‌های گمرکی و تبادل اطلاعات) بهره برد.

به گزارش مجله ترابران، بررسی چالش‌های گمرکی، در دو بخش اصلی یعنی پیچیدگی‌های ناظر به اعمال مقررات گمرکی و همچنین اصلی‌ترین عوامل و مصادیق زمان‌بر بودن تشریفات گمرکی نشان‌دهنده موارد زیر است:

پیچیدگی‌های اعمال مقررات گمرکی

گمرک به‌منظور اعمال مقررات گمرکی، با چالش‌ها و پیچیدگی‌های متعددی روبه‌رو است که این چالش‌ها می‌تواند بر درآمدهای عمومی و همچنین بر منافع بازرگانان تاثیرگذار باشد. از جمله چالش‌های احصا شده عبارتند از:

1- تعدد گمرک‌ها

در حال حاضر تعداد 231 اماکن گمرکی و 138 گمرک اجرایی در کشور فعال هستند و حدود 30 گمرک در استان‌های غیرمرزی فعالیت می‌کنند (در سال 1389 تعداد گمرک‌های فعال به 167 رسیده بود). استان‌ هرمزگان با 22 گمرک، استان بوشهر با 14 گمرک، استان خوزستان با 12 گمرک، استان سیستان و بلوچستان با 12 گمرک و استان آذربایجان غربی با 9 گمرک دارای بیشترین تعداد گمرک هستند.

بررسی آمارهای گمرک در سال‌های اخیر نشان می‌دهد حدود 80 درصد صادرات و واردات کشور از طریق 32 گمرک انجام می‌شود و مجموع صادرات و واردات سالیانه در حدود 30 گمرک آخر کشور، کمتر از 35 میلیون دلار است. تعداد بالای گمرک و اماکن گمرکی و پراکندگی آنها، به معنای افزایش هزینه‌ها برای تامین زیرساخت و منابع انسانی متخصص است که در صورت عدم تناسب با نیازها و حجم تجارت کشور، موجب تحمیل بار مالی بر گمرک و هدررفت منابع کشور می‌شود. این معضل ریشه در چند مسئله دارد که در ادامه به برخی از آنها اشاره می‌شود:

– خلأ مطالعات آمایش سرزمینی برای ایجاد گمرک‌ها: به همین دلیل ایجاد برخی از گمرک‌ها بدون توجه به الگوی مطلوب، صرفاً بر اساس تصمیمات غیرکارشناسی مقطعی و یا فشارهای سیاسی و اجتماعی مردم و مسئولان محلی صورت می‌گیرد.

– محرومیت‌زدایی و رقابت‌های منطقه‌ای: متاسفانه برخی از مسئولان گمان می‌کنند صرف ایجاد گمرک یا بازارچه می‌تواند به توسعه تجارت منجر شود، بنابراین به‌جای تاکید بر تامین ملزومات و زیرساخت‌ها، توان خود را بر ایجاد گمرک متمرکز می‌کنند. رقابت‌های منطقه‌ای و حساسیت‌های قومی و قبیله‌ای در برخی از نقاط مرزی کشور نیز به این چالش دامن زده و ایجاد گمرک در یک منطقه، به ایجاد انتظار و حق برای ایجاد گمرکی دیگر در مناطق همجوار منجر می‌شود.

حتی در برخی موارد فاصله گمرک‌های مرزی با یکدیگر کمتر از 10 کیلومتر است؛ چراکه به‌زعم برخی از مسئولان، ایجاد واحد گمرکی یا بازارچه در منطقه متبوع، منجر به بهبود معیشت، افزایش امنیت، تحول اقتصادی و اجتماعی می‌شود؛ حال آن که در بسیاری از موارد علاوه بر تحمیل هزینه به دولت و گمرک به‌منظور تامین زیرساخت و نیروی انسانی، چنین گمرکاتی به‌دلیل کاهش حجم تجارت به‌حالت غیرفعال گمرک‌ها نهایتاً یا نیمه‌فعال درآمده‌اند.

– استقرار گمرک به‌منظور ساماندهی مبادی و اسکله‌های غیرمجاز: در برخی از موارد معدود، استقرار گمرک، نه به دلیل فشارهای منطقه‌ای و سیاسی، بلکه به‌دلیل ساماندهی و کنترل مبادی و اسکله‌های غیرمجاز صورت گرفته و در مواردی که امکان انسداد معابر یا اسکله‌های غیرمجاز وجود نداشته است، با استقرار گمرک سعی در افزایش نظارت و مقابله با قاچاق کالا شده است، در حالی که حجم تبادل کالا در آن مبادی محدود بوده یا استقرار گمرک مطابق با آمایش نبوده است.

گفتنی است که در ماده 106 قانون پنج‌ساله برنامه پنجم توسعه کشور، دولت مکلف شده بود تا پایان سال سوم برنامه ضمن کاهش زمان ترخیص کالا، حداقل 30 درصد از مبادی ورودی و خروجی گمرکی کم‌فعالیت خود را کاهش دهد؛ یعنی از میان 167 گمرک فعال در سال 1389، تا پایان سال 1393 می‌بایست حداقل 50 گمرک را حذف کند که به‌رغم تاکید قانون، متاسفانه به‌صورت کامل اجرایی نشد.

2- تعدد رویه‌ها، استثنائات و بخشنامه‌ها

مطابق قانون امور گمرکی در حال حاضر 15 رویه برای ورود یا خروج کالا و وسیله نقلیه وجود دارد که عبارتند از: ورود قطعی، ورود موقت، ورود موقت برای پردازش، مرجوعی (اعاده به خارج از کشور)، عبور خارجی، عبور داخلی، صدور قطعی، صدور موقت، کالای مسافری، پیک سیاسی و بسته‌های پست سیاسی، مرسولات پست بین‌المللی، فروشگاه‌های آزاد، وسایل‌نقلیه برای مقاصد تجاری، رویه انتقالی و رویه کرانبری (کابوتاژ).

البته علاوه بر رویه‌های فوق، مطابق سایر مقررات و دستورالعمل‌ها، رویه‌های ورود و خروج دیگری هم در گمرک‌های کشور وجود دارد که بعضاً از برخی ضوابط و فرایندهای عمومی مستثنی بوده یا فرایند بیشتری دارند، مانند واردات کالای همراه ملوان و ته لنج، واردات و صادرات کالا توسط مرزنشینان و تعاونی مرزنشینان، واردات و صادرات کالا از سوی پیله‌وران، واردات کالا توسط کوله‌بران، واردات سوغاتی از سوی مرزنشینان، واردات کالای تولید یا پردازش شده در محدوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به سرزمین اصلی، واردات و صادرات ذیل قراردادهای تعرفه ترجیحی و …

بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که طی سال‌های 1395 تا 1400 به‌صورت متوسط حدود 300 بخشنامه و دستورالعمل در سال از سوی گمرک ابلاغ شده است؛ به‌عبارت دیگر به‌ازای هر روز کاری تقریباً یک دستورالعمل گمرکی صادر شده است

از سوی دیگر، مقررات حاکم بر هر رویه گمرکی، شامل چند ماده در قوانین مختلف (قانون امور گمرکی، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، قانون مقررات معمولاً صادرات و واردات و …)، چندین ماده در آیین‌نامه‌های اجرایی و ده‌ها یا صدها قاعده در بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و ضوابط ابلاغی هستند که طی سال‌های متمادی افزایش یافته و همچنان در حال تغییر یا افزایش است؛ در حالی که برخی از این مقررات اعتبار زمانی معینی دارند (نظیر احکام مندرج در قوانین بودجه سنواتی، برنامه‌های توسعه و مصوبات شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا) و برخی دیگر به‌صورت صریح یا ضمنی ناسخ و منسوخ یکدیگر هستند که این موضوع پیچیدگی رعایت و اعمال مقررات گمرکی را افزایش می‌دهد.

بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که طی سال‌های 1395 تا 1400 به‌صورت متوسط حدود 300 بخشنامه و دستورالعمل در سال از سوی گمرک ابلاغ شده است؛ به‌عبارت دیگر به‌ازای هر روز کاری تقریباً یک دستورالعمل گمرکی صادر شده است.

در بازه زمانی مذکور 48 درصد بخشنامه‌ها در حوزه صادرات، 36 درصد در حوزه واردات و 16 درصد مرتبط با هر دو حوزه صادرات و واردات بوده است. در سال 1397 بخشنامه‌های حوزه واردات به‌شدت افزایش یافته که غالباً متاثر از افزایش نرخ ارز بوده و در سال 1400 بخشنامه‌های حوزه صادرات با افزایش چشمگیری مواجه بوده است؛ بخشنامه‌های ابلاغی مربوط به صادرات در سال 1400 عمدتاً در خصوص ساماندهی واحدهای صادراتی (118 مورد) و محاسبه درصد ارزشی میزان ساخت داخل یعنی IPI (55 مورد) بوده است.

با توجه به موارد فوق، علاوه بر تعدد رویه‌های گمرکی کشور که بخش زیادی از آن رویه‌ها به‌دلیل موقعیت جغرافیایی کشور ناگزیر است، اما تعدد مقرره‌گذاری، تغییرات یا ایجاد استثنا در این فرایندهای تخصصی، پیچیدگی در انجام تشریفات گمرکی را بیشتر کرده و به افزایش زمان و هزینه فرایندهای گمرکی منتج می‌شود؛ برای مثال در موارد متعددی گمرک‌های اجرایی نیازمند استعلام از دفاتر تخصصی یا حقوقی گمرک ایران جهت اعمال ضوابط هستند که این امر زمان تشریفات گمرکی را افزایش می‌دهد. همچنین هزینه‌های گمرک نیز به‌منظور جذب و آموزش نیروهای متخصص برای رویه‌های مختلف افزایش خواهد یافت.

از سوی‌ دیگر، این پیچیدگی‌ها احتمال بروز خطای سهوی یا عمدی را از سوی بازرگان یا کارشناس گمرک افزایش می‌دهد؛ به‌طوری که مطابق بررسی‌های انجام شده در مصاحبه با برخی از بازرگانان و مسئولان گمرک، در مواردی عدم اطلاع از آخرین مصوبه یا بخشنامه به بروز تخلف یا ایجاد خسارت برای صاحب کالا (و ادعای خسارت از سازمان یا کارمند مربوطه) شده است.

مدت زمان متوسط پاسخگویی پرتراکنش‌ترین دستگاه‌های مجوزدهنده به استعلامات گمرکی

آذر 1401 لغایت اردیبهشت 1402

نام سازمان
تعداد کل اظهارنامه ارجاعی
صدور مجوز 1 تا 7 روزه (تعداد اظهارنامه)
صدور مجوز بیش از 7 روز (تعداد اظهارنامه)
متوسط زمان پاسخگویی (روز)

سازمان ملی استاندارد
23917
9929 (41 درصد)
13955 (59 درصد)
16.68

سازمان دامپزشکی
2609
1304 (50 درصد)
1305 (50 درصد)
13.43

سازمان غذا و دارد
4578
3087 (66 درصد)
1491 (34 درصد)
8.52

سازمان حفظ نباتات
11593
11593 (100 درصد)
0
5.51

شهریور و مهر 1402

نام سازمان
تعداد کل اظهارنامه ارجاعی
صدور مجوز 1 تا 7 روزه (تعداد اظهارنامه)
صدور مجوز بیش از 7 روز (تعداد اظهارنامه)
متوسط زمان پاسخگویی (روز)

سازمان ملی استاندارد
8376
3618 (43 درصد)
4758 (57 درصد)
10.9

سازمان دامپزشکی
1973
1341 (68 درصد)
623 (32 درصد)
6.14

سازمان غذا و دارد
2362
2063 (87 درصد)
299 (13 درصد)
3.66

سازمان حفظ نباتات
5220
4555 (87 درصد)
665 (13 درصد)
3.39

3- ارزش‌گذاری و تعیین تعرفه

تعیین تعرفه و ارزش کالا، از مراحل اساسی و البته چالشی در رویه‌های گمرکی مخصوصاً رویه صادرات و واردات قطعی است؛ چراکه با تغییر ارزش یا تعرفه، عوارض قابل‌پرداخت از سوی بازرگان تغییر خواهد کرد؛ لذا اشتباه جزئی در تعیین آن می‌تواند به متضرر شدن بازرگان (افزایش هزینه‌ها) یا دولت (کاهش درآمدها) منجر شود.

مطابق ماده ۹ قانون امور گمرکی، گمرک موظف است ظرف مدت شش ماه از تصویب این قانون در سال ۱۳۹۰، آیین‌نامه گمرک الکترونیکی را تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند؛ اما با گذشت بیش از ۱۰ سال از تصویب ابلاغ این قانون، آیین‌نامه گمرک الکترونیکی تهیه و تصویب نشده است

مطابق ماده ۱۴ قانون امور گمرکی، ارزش گمرکی کالای ورودی عبارت است از ارزش بهای خرید کالا در مبدأ به‌اضافه هزینه بیمه، به‌اضافه سایر هزینه‌هایی که به آن کالا تا ورود به اولین دفتر گمرکی تعلق می‌گیرد که از روی سیاهه خرید (فاکتور) یا سایر اسناد تسلیمی صاحب کالا تعیین می‌شود؛ همچنین در تعیین ارزش گمرکی موارد ذیل، در صورت پرداخت افزوده می‌شود: حقوق مالکیت معنوی، هزینه‌های طراحی و مهندسی در سایر کشورها، ظروف و محفظه‌ها، مواد، قطعات و تجهیزات به کار رفته در تولید کالای وارده و تامین‌شده از سوی خریدار و هر بخش از عواید فروش مجدد و عواید واگذاری تعلق گرفته به فروشنده به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم، بنابراین با توجه به گستردگی و تنوع محصولات و همچنین مواد اولیه یا کیفیت تولید آنها، استخراج ارزش واقعی کالا کاری بس دشوار و پیچیده‌تر است.

علاوه بر این، هرچند اسنادی نظیر گواهی مبدأ، فاکتور و پیش‌فاکتور خرید، اسناد پرداخت، گواهی آنالیز و… نقش قابل‌توجهی در تعیین تعرفه و ارزش کالا دارد، اما با توجه به آنکه اغلب اسناد مذکور در کشور مبدأ صادر شده و به‌صورت کاغذی و دستی به گمرک ایران ارائه می‌شود، امکان جعل، تقلب و صدور از سوی افراد مرتبط در آن وجود دارد.

این در حالی است که علاوه بر زمان مورد نیاز برای تعیین ارزش در برخی از گروه‌های کالایی (نظیر نیاز به مراجعه به آزمایشگاه برای تعیین ماهیت محصول و مواد اولیه)، در صورت اعتراض بازرگان، فرایند مذکور طولانی‌تر هم خواهد شد. بنابراین به‌رغم اهمیت مبحث ارزش‌گذاری کالا، مدت زمان زیادی که در گمرک صرف تعیین ارزش کالا می‌شود، بر سهولت کسب‌وکار اثر منفی خواهد داشت.

این چالش در ارزش‌گذاری کالاهای صادراتی نیز وجود دارد. بر اساس ماده 16 قانون امور گمرکی و تبصره آن، ارزش گمرکی کالای صدور، عبارت است از قیمت فروش کالا برای صدور به‌اضافه هزینه بیمه، باربری و حمل‌ونقل و سایر هزینه‌هایی که به آن کالا تا خروج از قلمرو گمرکی تعلق می‌گیرد و از روی سیاهه و اسناد تسلیمی صادرکننده تعیین می‌شود که در صورت عدم ارائه اسناد یا نامتناسب بودن ارزش اظهار شده به دلایل مستند، گمرک ارزش کالای صدوری را با استعلام از مراجع ذی‌ربط و بر اساس قیمت عمده‌فروشی آن در بازار داخلی به اضافه هزینه‌هایی که تا خروج از قلمرو گمرکی به آن تعلق می‌گیرد تعیین می‌کند، اما نکته اینجاست که ارزش عمده‌فروشی در بازار داخلی متاثر از مسائل مختلفی از قبیل یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم، قیمت‌گذاری، تنظیم بازار و… است و به این ترتیب، تعیین ارزش صادراتی بر اساس آن با چالش‌های جدی مواجه خواهد بود.

زمان‌بر بودن اعمال تشریفات گمرکی

در بخش قبلی، نکاتی در خصوص پیچیدگی‌های موجود در اعمال ضوابط گمرکی ارائه شد؛ در این بخش به برخی از اصلی‌ترین چالش‌هایی اشاره خواهد شد که موجب تعلل و افزایش زمان در اعمال تشریفات گمرکی می‌شود:

1- چالش‌های ارزی

از ابتدای سال ۱۳۹۷ و تشدید بحران‌های ارزی در کشور، قواعد مختلفی به‌منظور مدیریت عرضه و تقاضای ارز اعمال شد که فرایند واردات کالا به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین مصارف ارزی کشور را تحت تاثیر شدید قرار داد؛ به‌طوری که بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش چشمگیری از کالاهایی که اصطلاحاً در گمرک رسوب کرده‌اند، به‌دلیل عدم ثبت‌سفارش یا اخذ شناسه رهگیری منشأ ارز، قادر به ترخیص از گمرک نبوده‌اند.

برخی از مسئولان گمان می‌کنند صرف ایجاد گمرک یا بازارچه می‌تواند به توسعه تجارت منجر شود، بنابراین به‌جای تاکید بر تامین ملزومات و زیرساخت‌ها، توان خود را بر ایجاد گمرک متمرکز می‌کنند؛ تا آنجا که در برخی موارد فاصله گمرک‌های مرزی با یکدیگر کمتر از 10 کیلومتر است

گفتنی است مطابق تبصره «3» ماده 7 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400.11.10) همه واردکنندگان کالا موظفند منشأ ارز کالای وارداتی خود را پس از ثبت‌سفارش و قبل از ترخیص، در سامانه جامع تجارت اظهار کنند و بانک مرکزی نیز موظف است پس از دریافت اطلاعات منشأ ارز، بلافاصله نسبت به بررسی آن اقدام کرده و در صورت صحت اطلاعات، شناسه رهگیری معتبر به اطلاعات مذکور اختصاص دهد، لذا مجوز ثبت‌سفارش تا قبل از تعیین منشأ ارز و دریافت شناسه رهگیری مذکور، قابل استناد برای ترخیص در گمرک نیست، هرچند در مواردی با دستور مقام قضایی یا استفاده از ظرفیت ترخیص درصدی، بخشی از این اقلام بدون دریافت شناسه رهگیری بانک مرکزی ترخیص شده‌اند.

از سوی دیگر فرایندهایی نظیر تخصیص و تامین ارز مورد نیاز واردات، یکی از مراحل زمان‌بر محسوب می‌شود؛ به‌عنوان مثال تغییر در مدت زمان تخصیص ارز که بر اساس منابع و همچنین میزان و نوع ارز مورد نیاز متقاضیان غالباً افزایش می‌یابد، فرایند تجارت را طولانی‌تر می‌کند.

2- تعلل در صدور مجوزها و پاسخ به استعلام‌ها

بررسی‌ها نشان می‌دهد بخشی از فرایند طولانی تکمیل تشریفات گمرکی، به‌دلیل اعمال مقررات از سوی گمرک در فرایند ارزیابی، تعیین تعرفه و ارزش کالا بوده که پیش‌تر در همین گزارش به آنها اشاره شد. از سوی دیگر تعلل دستگاه‌های ذی‌ربط در انجام امور محوله نظیر پاسخ به استعلامات گمرکی و صدور مجوزهای فنی و ارزی، به زمان‌بر بودن تشریفات گمرکی منجر خواهد شد؛ این در حالی است که مجموعاً حدود 60 دستگاه متولی صدور مجوز برای واردات کالا وجود دارد که متناسب با نوع کالای وارداتی، باید یک یا چند سازمان نسبت به صدور مجوز اقدام کنند.

برخی از مجوزدهنده‌ها عبارتند از: وزارت صنعت، معدن و تجارت (دفاتر تخصصی، دفتر مقررات صادرات و واردات، اداره کل‌های استانی و …)، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت ورزش و جوانان، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، بانک مرکزی، هیئت امنای ارزی در معالجه بیماران، سازمان ملی استاندارد، سازمان انرژی اتمی، سازمان ملی دخانیات، سازمان حفظ نباتات، کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان، بنیاد شهید و امور ایثارگران، سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی و… این در حالی است که عدم تعیین زمان متعارف برای انجام اقدام‌های مرتبط با تشریفات گمرکی توسط گمرک یا سایر سازمان‌های دولتی در صورت کامل بودن مدارک و اقدام‌های مورد نیاز از سوی بازرگان، صاحب کالا را تحت تاثیر قرار داده و یکی از مصادیق اصلی عدم تصمیم در گمرک‌های کشور است.

اخیراً گمرک گزارشی را منتشر کرده است که مدت زمان متوسط پاسخ‌گویی اصلی‌ترین سازمان‌های مجوزدهنده را در بازه‌های مختلف اخیراً سال ۱۴۰۲ نمایش می‌دهد؛ بر اساس این گزارش در بازه‌هایی متوسط زمان پاسخگویی بیشتر از مدت زمان تعیین شده در قانون است؛ البته در شهریور و مهر سال ۱۴۰۲ نسبت به اردیبهشت همان سال مدت پاسخ سازمان استاندارد به استعلامات از 16 روز به حدود ۱۰ روز، سازمان دامپزشکی از 13 روز به حدود ۶ روز، سازمان غذا و دارو از 8 روز به حدود ۳ روز و سازمان حفظ نباتات از 5 روز به حدود ۳ روز کاهش یافته، اما علی‌رغم کاهش زمان‌های پاسخگویی، در صورت عدم تعیین ضمانت اجرایی، احتمال تحقق تکالیف در مدت زمان تعیین‌شده کاهش می‌یابد.

3- تعلل در پایانه‌ها و تعدد دستگاه‌های همجوار

در مرزهای زمینی و دریایی معضلاتی در خصوص مدیریت هماهنگ مرز وجود دارد. برای مثال دستگاه‌های اجرایی متعددی در پایانه‌های مرزی مستقر هستند؛ از جمله پلیس گذرنامه و مهاجرت، پلیس امنیت اقتصادی، مرزبانی، گمرک جمهوری اسلامی ایران، بانک، شرکت انبارهای عمومی، سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای، وزارت اطلاعات، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان دامپزشکی، سازمان حفظ نباتات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، سازمان استاندارد و تحقیقات صنعتی، شرکت پخش فراورده‌های نفتی، نمایندگی وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، نمایندگی سندیکا و شرکت‌های بین‌المللی حمل ونقل و بیمه.

بنابراین با توجه به اینکه 98.5 درصد بار ترانزیتی کشور (برحسب تن) حداقل در ورود یا خروج از پایانه‌های مرزی زمینی تردد می‌کنند، بهره‌وری پایین، تاخیر‌های طولانی‌مدت و بی‌نظمی‌های تردد در نقطه صفر مرزی می‌تواند به عدم جذابیت کریدورهای حمل‌ونقلی کشور منجر شود و چالش‌هایی را از منظر اقتصادی، امنیتی، اجتماعی و سیاسی ایجاد کند.

در حال حاضر تعداد 231 اماکن گمرکی و 138 گمرک اجرایی در کشور فعال هستند، اما حدود 80 درصد صادرات و واردات کشور از طریق 32 گمرک انجام می‌شود این در حالی است که تعداد بالای گمرک و اماکن گمرکی و پراکندگی آنها، به معنای افزایش هزینه‌ها برای تامین زیرساخت و منابع انسانی تخصصی است

در این میان، کنترل‌های مضاعف از سوی سازمان‌های فعال در پایانه‌های مرزی یکی از دلایل تاخیر در فرایندهای مرزی، ناکارآمدی زیرساخت‌ها و تبعات ایمنی و امنیتی در پایانه‌های مرزی است. برای نمونه پلمب حدود 50 درصد بارها در پایانه مرزی باشماق باز شده و مورد ارزیابی قرار می‌گیرند که موجب تاخیر در عبوردهی ناوگان از پایانه مرزی می‌شود. در حالی‌ که طبق ماده 104 آیین‌نامه اجرایی قانون امور گمرکی، در صورت نبود ظن قوی به وجود تخلف، فک پلمب و بازرسی محتویات ضرورتی ندارد. کمبود دستگاه‌های ایکس‌ری کامیونی و پایین بودن بازده دستگاه‌ها و رقابت‌های ناسالم منابع انسانی در سازمان‌های مستقر در پایانه‌های مرزی نیز بر تاخیر در تردد ناوگان و کاهش کیفیت بازرسی‌ها می‌افزاید.

بنابراین اصلی‌ترین چالش‌های ناظر به عدم مدیریت یکپارچه و ناهماهنگی دستگاه‌های مستقر در پایانه‌های مرزی عبارتند از: عدم تعیین دقیق مسئولیت‌ها و اختیارات هر دستگاه (برای مثال عدم تعیین متولی استقرار سامانه نوبت‌دهی پیش از ورود ناوگان به پایانه)؛ صدور بخشنامه‌هایی با نگاه دستگاهی و نبود ارتباط مستقیم و رسمی بین سازمان‌ها؛ به‌گونه‌ای که سازمان‌های مستقر در پایانه به‌صورت غیررسمی از وضعیت فعالیت و تصمیمات و بخشنامه‌های یکدیگر مطلع می‌شوند و در مواردی که خلل یا تعارض منافع پیش می‌آید، رفع آنها مدت زیادی به طول می‌انجامد؛ رعایت نکردن ساعات اداری هماهنگ از سوی دستگاه‌های داخلی مخصوصاً در ایام شلوغ پایانه‌ها؛ عدم تعیین مسئولیت هماهنگی، تعامل و رایزنی با کشور مقابل (در مرزهای زمینی)؛ چالش‌ها در جانمایی و بهره‌برداری از تجهیزات داخل پایانه‌ها؛ تمرکز بر مسائل امنیتی، نظامی و انتظامی در برخی از مرزهای کشور بدون توجه به لزوم سهولت تردد ناوگان؛ عدم پاسخ‌گویی نهادهای متولی در حوزه مرزها و پایانه‌های تجاری کشور و متهم کردن یکدیگر به تعلل یا کارشکنی.

4- عدم تبادل اطلاعات میان سامانه‌ها و دستگاه‌ها

در دهه اخیر، تغییرات زیادی در استفاده از سامانه‌های الکترونیکی و حذف کاغذ در بسیاری از فرایندهای گمرکی صورت گرفته، اما به موازات استقرار سامانه جامع امور گمرکی، سایر دستگاه‌ها ازجمله وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز اقدام به ایجاد سامانه (از قبیل سامانه ثبت ارزش مخصوص صدور ثبت‌سفارش) و حذف فرایندهای کاغذی صدور مجوز کردند که به‌مرور زمان فعالان اقتصادی را با چالش تعدد سامانه‌ها روبه‌رو کرد، به‌گونه‌ای که اکنون برای انجام فرایندها گمرکی بایستی به‌صورت مجزا به سامانه‌های گمرک، وزارت صنعت، معدن و تجارت، بانک مرکزی، وزارت راه و شهرسازی (سازمان بنادر و دریانوردی و سازمان راهداری) و… مراجعه کرده و نسبت به ورود اطلاعات اقدام نمایند؛ این در حالی است که بخش بسیاری از فیلدهای اطلاعاتی مورد نیاز، تکراری بوده و در سامانه‌ای دیگر ارائه شده است.

عدم تبادل اطلاعات موثر به‌گونه‌ای که داده‌های یک سامانه عیناً در سامانه‌ها دیگر قرار گرفته و نیازی به ورود مجدد اطلاعات نباشد و عدم طراحی فرایند یکپارچه و فرادستگاهی از مهم‌ترین علت‌های بروز این چالش است.

البته بر این اساس ماده ۶ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و آیین‌نامه اجرایی مواد ۵ و ۶ قانون مذکور، وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف به راه‌اندازی سامانه جامع تجارت و سایر دستگاه‌های اجرایی ملزم به ارائه اطلاعات به آن سامانه شدند؛ ولی به‌رغم تاکیدات و پیگیری‌های عالی‌ترین مقامات کشور طی پنج سال اخیر، تبادل اطلاعات و اتصال مورد نیاز دستگاه‌ها (ازجمله گمرک) به سامانه جامع تجارت هنوز به‌صورت کامل اتفاق نیفتاده است. عدم اراده اجرایی و سیاسی برخی از مسئولان ذی‌ربط، مشکلات فنی، چالش در شیوه تعیین پیمانکار و نوع قرارداد استقرار سامانه، از اصلی‌ترین ریشه‌های عدم تحقق قانون در خصوص اتصال به سامانه جامع تجارت است.

از سوی دیگر، الکترونیکی شدن اسناد در سامانه‌های فعلی، در بسیاری از بخش‌ها تنها به معنی اسکن فایل فیزیکی اسناد در سامانه است که این موضوع ساده، سبب می‌شود عملکرد سامانه همچنان به عملکرد کارگزار آن، یعنی شخص مسئول فعال در سامانه، وابسته و مزیت آن تنها در عدم حضور تاجر به‌صورت فیزیکی برای تحویل اسناد باشد که از بروز مشکلات و حتی اقدام‌های خلاف قانون جلوگیری نمی‌کند.

کنترل‌های مضاعف از سوی سازمان‌های فعال در پایانه‌های مرزی یکی از دلایل تاخیر در فرایندهای مرزی، ناکارآمدی زیرساخت‌ها و تبعات ایمنی و امنیتی در پایانه‌های مرزی است. برای نمونه پلمب حدود 50 درصد بارها در پایانه مرزی باشماق باز شده و مورد ارزیابی قرار می‌گیرند که موجب تاخیر در عبوردهی ناوگان از پایانه مرزی می‌شود

به‌عنوان مثال طی بررسی تخلفات یک شرکت فعال در حوزه واردات قطعات خودرو که متهم به بیش از 33 هزار میلیارد تومان قاچاق سازمان‌یافته شده بود، مشخص شد که به‌دلیل قرار داشتن این شرکت در مسیر سبز گمرکی، عدم انجام نظارت‌های کافی و تایید اشتباه این اسناد از سوی کارگزار سامانه، ترخیص برخی از کالاهای این شرکت از گمرک به‌وسیله بارگذاری اسناد جعلی و تصاویر غیرمرتبط (ازجمله تصاویر طبیعت، جملات قصار و…) بوده و اساساً گواهی ترخیص ارائه نشده بود. علاوه بر این، مطابق ماده ۹ قانون امور گمرکی، گمرک موظف است امکانات به‌کارگیری فناوری اطلاعات و ارتباطات را با رعایت قوانین تجارت الکترونیک و مدیریت خدمات کشوری در اجرای وظایف خود فراهم آورد و در تبصره این ماده نیز تاکید شده که گمرک موظف است ظرف مدت شش ماه از تصویب این قانون در سال ۱۳۹۰، آیین‌نامه گمرک الکترونیکی را تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند؛ اما با گذشت بیش از ۱۰ سال از تصویب ابلاغ این قانون، آیین‌نامه گمرک الکترونیکی تهیه و تصویب نشده است.

سایر چالش‌ها

علاوه بر چالش‌ها و مسائلی که در بخش‌های قبلی گزارش بررسی شد، بازرگانان و مسئولان چالش‌های متعدد دیگری را مطرح کردند که در فرایندهای تجاری و گمرکی تاثیرگذار است:

1- فقدان آیین دادرسی کمیسیون‌های رسیدگی به اختلافات گمرکی،

2- عدم تناسب منابع مالی و انسانی مورد نیاز گمرک برای اجرای فرایندهای تخصصی،

3- چالش‌های مرتبط با لجستیک و زیرساخت‌های حمل‌ونقل کشور ازجمله حمل ریلی، هوایی، زمینی و ریلی، کمبود ناوگان مناسب، مسیرهای ارتباطی و…

4- چالش‌های حوزه کالای متروکه و سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی نظیر اخذ عوارض 2.5 درصد پس از متروکه شدن کالا، کاهش ارزش کالای متروکه به‌ دلیل تعلل در فرایند اظهار متروکه و اخذ مجوزها، کمبود زیرساخت‌های سازمان، توقف یا متروکه شدن بارگنج، عدم تناسب منابع با وظایف سازمان از قبیل امحا و…

5- فقدان ضوابط و مقررات تجارت الکترونیک با سایر کشورها،

6- عدم طراحی سامانه‌ها به‌صورت دو زبانه (برای بازرگانان خارجی)،

7- چالش‌های ناظر به اخذ یا تمدید کارت بازرگانی مانند استفاده از کارت‌های یکبار مصرف، الزام به عضویت در اتاق بازرگانی و…

8- عدم شفافیت ضوابط احراز ظن قوی قاچاق توسط ضابطین.

بازارچه‌های مرزی به تفکیک وضعیت فعالیت

استان
بازارچه مرزی
کشور مقابل
وضعیت

آذربایجان شرقی
نوردوز
ارمنستان
ابقا

آذربایجان غربی
رازی
ترکیه
ادغام

سرو
ادغام

ساری‌سو
ادغام

صنم بلاغی
نخجوان
ابقا

کله‌سرشت
عراق
ابقا

تمرچین
ادغام

خراسان رضوی
باجگیران
ترکمنستان
ابقا

دوغارون
افغانستان
ادغام

سنگان‌خواف
ابقا

خراسان جنوبی
دوکوهانه
افغانستان
ابقا

میل 73
ابقا

یزدان
ابقا

میل 78
ابقا

خوزستان
آبادان
عراق
حذف

اروندکنار
ادغام

چزابه
حذف

سیستان و بلوچستان
بی‌شین
پاکستان
ابقا

کوهک
ابقا

مسیر جاوه
ادغام

جالق
ابقا

ریمدان
ابقا

میلک
افغانستان
ادغام

گمشاد
ابقا

زهک
ابقا

کردستان
سیران‌بند
عراق
ادغام

سیف
ابقا

کرمانشاه
شوش‌می
عراق
ابقا

شیخ صله
ابقا

پرویزخان
انتقال به تیله‌کوه

سومار
ابقا

تیله‌کوه
ایجاد

بیشگان
حذف

ایلام
مهران
عراق
انتقال به شهابی

چی‌لات
ایجاد

شهابی
ایجاد

 

بلاگ خبری مکران آریا دریا

منبع خبر